今年以来，中央反腐剑指国企。中央纪委今年开展的三轮专项巡视中，一半以上的被巡视单位都是国有企业或者国有金融机构。巡视结果显示，忽视风险盲目投资是导致国资流失的重要原因。9月，国企改革纲领性文件《关于深化国有企业改革的指导意见》正式出台，进一步提出“完善国有企业监管制度，切实防止国有资产流失，确保国有资产保值增值”的要求。
公开报道的数据显示，截至2014年3月，深圳市属国企累计在全国20多个省市投资建设近300个项目，投资总额超过1300亿元。作为全国国资国企改革的先锋城市，深圳在加强有效监管、减少盲目投资方面，有何先行先试的举措和探索？
记者近日采访了解到，深圳市国资委用好“制度”的法宝，在监管中让制度发挥基础性作用，对投资中易发、多发问题看准抓深，先后出台《市属国有企业投资管理暂行规定》和《关于加强市属国有企业投资综合监管的指导意见》，其“核心条款”如同一道道“紧箍咒”，谨防投资过程中“拍脑袋”决策、“拍屁股”走人的现象发生。
从“红本”到“蓝本”，见证国资国企监管的时代变迁
市国资委监督稽查处负责人向记者展示了一个“红本”和一个“蓝本”。这是一套监督稽查常用条规，前者诞生于2006年，后者则是2015年1月新鲜出炉的。这两本书放在其办公室的显著位置、伸手可及。
在深南中路华能大厦，深圳能源集团董事会办公室的办公桌上，记者也看到了同样的情形，一堆文件之上压着的恰是“红”、“蓝”系列书，相当醒目。
——对监管者和被监管者，“制度”在日常工作中俨然是一只有形的手，成为案头的“工作指引”。
谈到制度空白、监管缺位导致的乱象，这位负责人不禁想起上世纪90年代，在市场经济野蛮生长的时代背景下，国企参与市场竞争时一些啼笑皆非的做法。
“坐在直升飞机上看一看，就买了一块地。”——这尽管是境外投资中发生的极个别案例，但早年投资中存在的随意性、投机性问题可见一斑。
投资是国有企业生产和发展的必要手段，但“坐着汽车转、隔着玻璃看”的做法，显然不能保证投资成功的概率，更有负国资国企保值增值的使命和要求。如何在增强“活力”与加强“监管”之间实现有机统一，这一“红”一“蓝”两个本子，折射的是深圳国资委监管思路、监管模式和监管方法的一路变迁。
2004年组建的市国资委，在当时做到了全国唯一“在工商部门登记为股东”，在市国企监管中发挥“积极股东” 的作用。2006年，市国资委将全市经营性企业国有资产纳入统一监管，由市国资委履行出资人职责。市国资委党委副书记、纪委书记产耀东介绍说，2004年到2010年，我市国资的监督体制建设立足于授权经营的基础上，强调“企业决策事项和权限必须限定在清单之内，出现变动前必须报告市国资委”。
在这个2006年的“红本”里，记者看到，对企业投资项目的管理体现为“审批”：对企业投资项目区别不同产业和规模实行分类、分级审批管理。如，直管企业及其所属企业的境外投资项目，不论投资额度多少，均由市国资委审批。
在2015年的“蓝本”里，“审批”这样的字眼已难觅踪影，取而代之的是“产权代表”、“股东会”这样的表述，“投资项目可行性研究论证”、“投资项目决策权限”、“投资项目管理程序”等已成为“规定”里的专门篇章。
“从过多的事前审批、核准、备案，向加强事中事后、实施全过程监管转变，制度的笼子越扎越紧。”产耀东表示，从2011年至今，结合国企深化改革、改善公司治理结构等时代背景，国资委在简政放权的同时致力于推进监管转型，监管运行系统牢牢把握市场化改革的方向，在以管资本为主深化国资监管改革中，进行了先行先试的实践探索。
制度设计不是无病呻吟，在重要环节部署重兵
“蓝本”收纳了2012年出台的《市属国有企业投资管理暂行规定》和2013年出台的《关于加强市属国有企业投资综合监管的指导意见》。前者规定“可以做什么，遵循什么程序”，后者要求“什么人负责什么事，重要环节如何把紧关”。
“加强事后监管和强化监督权，也完全符合市场经济的要求，”市国资委监督稽查处负责人说。
据了解，在制定国资监管制度时，很多领域都是“摸着石头过河”。《深圳市属国有企业投资管理暂行规定》实施两年后，国资委从各类信访件、两监工作报告等渠道了解到，直管企业及其所属企业，在异地投资规划决策、过程管控、风险防控等方面存在较多问题，潜在风险较大。为此，国资委展开调研，发现一些共性问题——
缺乏市场调研，决策论证不足。企业对经济效益方面的论证较充分，但容易忽略对投资的营商环境、政府诚信、合作方诚信等方面的论证；
投资项目的论证、投资环境都不错，但管理不到位。一些企业异地项目公司法人治理结构不完善，异地分公司管控不到位，项目实施过程管控水平有待提高，项目持续经营中缺乏有效管控模式等；
缺乏有效的问责机制，责任追究无法落实。企业普遍没有建立起完善的问责机制，既缺少操作性强的投资项目后评价机制，也没有制定责任追究制度，同时也缺乏责任追究的运行机制……
掌握情况后，国资委对企业投资项目决策、运营、后评价以及责任追究等问题进行认真调研，出台了《投资综合监管的指导意见》，对投资中的“风险点”聚火力、下猛药。
“我们设计制度，绝不是无病呻吟，”这位监督稽查处的负责人表示，将监管力量投放到“决策”“后评价”等重要环节中，完善监管体系。比如，在进行“可行性研究”时，要求第三方机构参与，力保客观、中立，谨防把投资论证过程异化为说服投资的过程，把“可行性报告” 变味成为“可投性报告”。
向“领导的想法就是工作的方法”说no
从以往的案例看，投资中发生的机会性投资、盲目性投资、一味追求规模扩张过度投资等问题，多与“一言堂”“一支笔”情况有关。产耀东说：“‘领导的想法就是工作的方法’，我们出台的制度要对这种做法说no。”
“如何解决民主决策的问题，我们想了很多办法，”市国资委监督稽查处负责人透露，当初在起草文件时甚至设想过，把开会的发言顺序写入进去，要求董事长最后一个发言，防止决策中出现某种暗示、某些心领神会等现象出现。当然，最后文件的表述没能这般惊世骇俗，但着墨之处也是费尽苦心，要求“坚持集体决策，倡导‘一人一票’票决制”，通过“在一定范围内通过各种方式公开，接受员工的监督”来为民主决策保驾护航。
产耀东表示，《投资综合监管的指导意见》除了重点抓住事先决策外，还重点关注事中运营和完善事后评价——事中运营的监管就是督促企业建立重大事项报告制度，重点关注投资金额大、投资效益与可行性研究报告出现重大偏离或严重亏损的投资项目，严格招标采购监管，防止大规模超预算。事后评价就是督促企业提高后评价工作质量，开展重大项目中期评价工作，对投资项目进行分阶段的考核评价，及时发现潜在问题。
“后评价结果将作为企业领导人员业绩考核和责任追究的重要依据，”监督稽查处负责人认为，对投资项目进行后评价，是对投资活动进行监管的重要手段，在整个监督过程形成闭环。
企业受双重监管“不是什么赚钱就干什么”
《投资综合监管的指导意见》出台已经两年，实施效果如何？市国资委监督稽查处负责人告诉记者，该处已委托第三方就实施效果开展评估，正向企业开展问卷调查工作。
这个说法，记者在深圳能源集团有关人士那里得到证实。他称公司完成的问卷调查已经快递给了第三方。
深圳能源集团是市国资委控股的一家上市公司，投资规模在市属企业中数一数二。按照公司网站的介绍，深圳能源在全国多个重点区域市场和国际目标市场开辟战场。
“我们受双重监管，既受上市公司治理准则的约束，又接受市国资委监管，”深圳能源集团一位负责人向记者表示，深圳能源对外投资严格遵照国资委企业投资原则，“不是什么赚钱就干什么。”
“国资委企业投资原则”正是《市属国有企业投资管理暂行规定》所要求的，也就是说，企业投资活动应当符合国家、地方发展规划和产业政策，符合市属国有经济布局战略性调整要求，符合直管企业发展战略规划和主业发展方向，原则上不得从事非主业投资。
深圳能源集团的战略规划与国家、省、市的“五年规划”周期同步，要符合国家产业发展方向，也要适应区域经济发展规划。按照《投资综合监管的指导意见》，国资委对企业投资活动履行的监管职责中，就包括“审核企业投资发展战略规划及年度投资计划”。因此，能源集团在制定战略规划的时候，就和市国资委股东事务处保持沟通，后者可以清晰地了解到企业想做什么，其优势劣势何在，既适应市场竞争要求又符合政策要求。
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